近日，美国总统特朗普威胁将宣布全国紧急状态，对华盛顿特区进行全面联邦管制。这一事件的直接导火索是特区政府与联邦政府在移民执法上的冲突：华盛顿特区市长鲍泽表示当地警察将不再与美国移民和海关执法局（ICE）合作，拒绝向联邦提供非法移民的信息。特朗普对此强烈不满，认为特区停止配合将导致犯罪反弹，因而公开威胁称如果警方不合作，他将通过宣布全国紧急状态接管特区执法权。
威胁背后有着更大的背景：特朗普8月以打击华盛顿特区犯罪为由，不经地方同意部署了约2000名国民警卫队士兵。他还曾直接将特区警察部门置于联邦控制之下，并派遣联邦执法人员上街巡逻。9月初，数千名抗议者走上华盛顿街头，反对特朗普在首都动用国民警卫队“重建法律与秩序”。
矛盾焦点在于是否人道执法
特朗普再次执政以来，美国联邦政府与若干民主党主导的州政府围绕移民和海关执法政策爆发了持续冲突。特朗普政府大规模强化了移民执法，被视为在全国推动“史上最大规模驱逐计划”。他上任伊始就签署多项行政令，要求加大逮捕无证移民的力度，并大幅增加ICE的预算和执法权限。
这一强硬政策与一些州的“庇护州”/“庇护城市”（指民主党主政且对非法移民管控宽松）政策直接冲突。加利福尼亚、纽约、伊利诺伊等州早有法律或行政条例限制地方官员在没有法院令状情况下与联邦移民机构合作。特朗普政府对此持强烈对立态度。从年初开始，联邦司法部和国土安全部频频施压“庇护州”。这些州通常拒绝在未经法院批准的情况下协助ICE抓人或延长拘留，也不会主动报告移民身份。
联邦与州的矛盾焦点在于是否应该采取人道执法：特朗普坚持全面严格执行移民法，即使动用非常措施也要驱逐无证移民；而一些州认为如此执法过于粗暴，无益于公共安全且侵犯人权。
需要指出的是，美国联邦法院在上述冲突中扮演了关键仲裁角色。总体来看，法院倾向于维护地方政府的自主权，阻止联邦采取过于严厉的惩罚措施。联邦与州围绕移民执法的博弈相当大程度上已转移到法庭，在司法天平的衡量下，特朗普一些最具争议的举措受到宪法和法律的约束。
打破联邦与州的权力边界
今年发生在加利福尼亚的骚乱与当前华盛顿特区的冲突表面上情境不同——一个是洛杉矶街头的抗议示威演变成暴力冲突，另一个是首都围绕执法权的政治博弈——但两者有着惊人的相似性和共同的本质：都是联邦政府以维护国家法律秩序之名，在政治理念迥异的地方强行推行政策。这反映出美国当前政治高度极化背景下，联邦与地方在移民等敏感议题上的权力博弈从政治、法律层面延伸到社会层面，其本质是权力与价值之争。特朗普的政治动机是惩罚民主党执政城市，无论是洛杉矶还是华盛顿特区，都成为这种联邦—地方冲突的舞台和缩影。
美国的联邦政治结构正受到前所未有的冲击和考验。特朗普政府正试图重新划分乃至打破联邦和州之间的权力边界。他的政策体现出强烈的中央集权和执法意志，一定程度上无视地方自治传统。例如，在没有取得州同意的情况下出动州国民警卫队、直接干预城市警务，这在和平时期的现代美国几乎闻所未闻。批评者指出，这种做法削弱了联邦制的基础，违背宪法精神，在程序和理念上都背离常规。另一方面，特朗普的支持者则强调联邦政府有责任维护全国统一的法律和边境安全。特朗普强力执行联邦法律，回应了部分选民要求严控移民和治安的呼声，在短期内对某些地区产生了效果。
未来冲突很可能反复出现
透过今年的这一系列风波，可以总结出美国联邦与地方矛盾演化的一些规律性特征，未来类似的冲突很可能反复出现。首先，无论是移民执法、气候环保，还是公共卫生、安全等议题，只要中央与地方意见相左，地方往往采取不合作甚至对抗的方式表达立场，而联邦则可能运用行政命令、资金杠杆甚至非常措施来施压。可以预见，这种“拉锯战”会成为美国治理的常态之一。
其次，未来此类矛盾大多仍将通过法律渠道加以裁决和缓和。今年的经验表明，无论哪一方在政治上占上风，美国的法院体系依然是裁定联邦—州权限纠纷的终极仲裁者。从联邦层级看，国会如果继续处于僵局，无法通过立法解决争端，那么法院的作用就更加凸显。地方政府也会更加善用法律手段捍卫自身权利。这意味着，美国联邦制下的宪法原则（如第十修正案）将反复经受检验，法院判例将逐步澄清中央与地方在新情境下的权限边界。可以预料，一系列里程碑式判决可能在未来几年出现，从长远看将塑造新的联邦与州关系准则。
再者，特朗普的政策未来将会遭到民主党选民的更大反弹，大规模对抗性举措会引发社会不安甚至动荡。法律裁决只能暂时缓和矛盾、避免局面失控，但双方矛盾不可调和，未来还会愈演愈烈。
特朗普政府与地方政府的冲突为我们提供了观察美国联邦体制运行的窗口。它揭示了权力分立体制下冲突的激烈与常态化——当政治理念迥异时，矛盾会反复并可能临界升级。联邦与地方冲突将越来越多，美国政治中的共识将会越来越稀缺。同时，美国的蓝州和红州之间将会呈现分裂状态：红州将会大力打击非法移民，而蓝州将会抵制联邦政府的命令，庇护越来越多的非法移民。
（作者系复旦大学社会科学高等研究院副教授）
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